Анализируя ситуацию по сносу самовольных построек, Александр и Максим приходят к выводу, что мнение о том, что административный порядок сноса самовольных построек противоречит Конституции РФ, является неоднозначным, и КС РФ может найти аргументы для обоснования конституционности положений норм Гражданского кодекса о самовольной постройке.
Законность сноса самовольных построек в административном порядке
В ночь на 9 февраля 2016 г. власти г. Москвы начали снос ряда торговых киосков и павильонов у станций Московского метрополитена, причем в отношении части объектов было оформлено право собственности или были вынесены судебные решения об отказе в их сносе. Это стало первым примером массового применения новой редакции ст. 222 ГК РФ и вызвало широкий общественный резонанс. Государственная регистрация права собственности на самовольную постройку сама по себе не является гарантией ее защиты от сноса во внесудебном порядке, но снос постройки, в отношении которой было вынесено судебное решение, является незаконным и противоречит принципам разделения властей, самостоятельности судебной власти и общеобязательности судебного акта. Высока вероятность оспаривания положений ст. 222 ГК РФ в Конституционном Суде РФ (далее — КС РФ), но перспективы такого оспаривания не являются очевидными. В данной статье мы представляем наш анализ ситуации по сносу самовольных построек.
История вопроса
13 июля 2015 г. были внесены существенные изменения в ст. 222 Гражданского кодекса РФ, посвященную самовольной постройке, что осталось практически не замеченным широкой публикой. Наиболее значимой новеллой, введенной законом, является возможность сноса самовольной постройки во внесудебном порядке по решению органов местного самоуправления при одновременном наличии двух условий:
1) отсутствие у застройщика прав на земельный участок, допускающих возведение капитальных построек и
2) расположение земельного участка в следующих местах:
a.на территории общего пользования или b.в границах зон с особыми условиями использования.
Предоставленной законодателем возможностью поспешило воспользоваться Правительство г. Москвы, которое издало Постановление от 08.12.2015 г. № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы» (далее — Постановление Правительства г. Москвы). Данным постановлением был утвержден перечень подлежащих сносу объектов, включающий в себя 104 объекта, среди которых в большинстве своем небольшие здания, кафе, магазинчики, рестораны быстро- го питания, небольшие офисные здания, стоящие на своих местах уже не первый год. Большая часть указанных объектов была возведена еще в 2000-х годах во времена предыдущей администрации города без предоставления земельных участков на территориях общего пользования, на земельных участках в границах охранных зон, где возведение таких построек не допускается. На данный момент, как известно из новостных лент, часть включенных в список объектов уже была снесена.
Правовая оценка ситуации
Введенная законодателем норма является достаточно противоречивой и неоднозначной и вызывает множество вопросов. Можно выделить следующие основные проблемы.
1. Снос зарегистрированных в реестре построек
Можно заметить, что среди подлежащих сносу объектов, указанных в списке, есть и те, права на которые уже зарегистрированы в ЕГРП (по- скольку в списке иногда перечисляются кадастровые номера, так же в постановлении для них указана выплата компенсации за снос).
В юридическом сообществе это вызвало неоднозначную реакцию, поскольку в Федеральном за коне о государственной регистрации прав предусмотрено, что «зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке».
Меж ду тем необходимо учитывать следующее:
- Во-первых, нормы о самовольных постройках, устанавливающие административный порядок сноса, не делают исключения для построек, право собственности на которые уже зарегистрировано.
- Во-вторых, согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ «лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности».
- В-третьих, сам по себе акт государственной регистрации не порождает право собственности на постройку. Для этого нужны материально-правовые основания, которые в вышеуказанных случаях отсутствуют (имеются в виду грубые нарушения, допущенные при создании самовольной постройки). Так, Пленум ВС РФ и ВАС РФ в п. 23 Постановления № 10/22 от 29.04.2010 г. указал, что наличие государственной регистрации не исключает возможности предъявления требования о сносе самовольной постройки.Так им образом, вышеуказанные аргументы в целом допускают снос уже зарегистрированных построек, учитывая, что в большинстве случаев указанные сведения были внесены противоправным способом без подтверждающих документов. Хотя само по себе такое законодательное решение вызывает возражение с юридической точки зрения, так как не произойдет отмены решений о регистрации права собственности и привлечения виновных в такой регистрации лиц к ответственности за незаконные действия регистрирующего органа.Более того, такое законодательное решение скажется на стабильности реестра, поскольку наличие записи в реестре говорит, по крайней мере, о том, что государство в лице регистрирующих органов уже признало законность возникновения права собственности на объект недвижимости, что и создает презумпцию законности существования права (она может быть опровергнута, как оказалось по общему правилу, в судебном порядке).
2. Снос построек, в отношении которых в судебном порядке уже принималось решение
Нормы Гражданского кодекса о самовольной по- стройке не делают исключения для указанных случаев. Следует заметить, что суды отказали в сносе указанных объектов по причине пропуска органами власти сроков исковой давности (по сути, по причине процедурного характера). Вышесказанное означает, что суды при рассмотрении дела не выясняли, отвечает ли недвижимость признакам самовольной постройки или нет, а отказали по формальному основанию, поэтому и не исключается квалификация таких построек в качестве самовольных. Но насколько справедливо здесь применение срока исковой давности?
В судебной практике сложилась позиция, в силу которой срок исковой давности не применяется к иску о сносе самовольной постройки только тогда, когда последняя представляет собой угрозу жизни и здоровью граждан. В остальных случаях, в том числе когда самовольная постройка нарушает нормы градостроительного, земельного законодательства (например, не было получено разрешение на строительство), распространяется трехлетний срок исковой давности. Исковая давность начинает исчисляться, как известно, не только с момента, когда лицо напрямую узнало о нарушении, но и с момента, когда лицо должно было узнать о нарушении. В соответствии с позицией вышестоящих судов у органов власти практически всегда есть возможность узнать о возведении самовольной постройки (то есть они всегда должны знать), что практически ведет к тому, что срок исковой давности для них начинает исчисляться практически с объективного момента. Данный подход изначально основан на том, что когда самовольная постройка возведена на чужом земельном участке и собственник земельного участка утратил владение им, то на- ряду с иском о сносе самовольной постройки обязательно должен подаваться и иск о виндикации земельного участка, по которому срок исковой давности и составляет три года. При этом отказ в удовлетворении последнего иска влечет и отказ в иске о сносе.
Так же необходимо принимать во внимание, что самовольна я постройка в ситуации возведения ее на чужом земельном участке зачастую представляет собой не только гражданско-правовое нарушение, нарушающее интересы собственника земельного участка, но и публичное правонарушение (градостроительного, земельного законодательства). Не стоит забывать, что без прав на земельный участок и согласия собственника застройщик не может получить законных разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию. Соответственно и постройка будет отвечать уже двум признакам самовольности — земельный участок не будет отведен в установленном законом порядке, и строительство будет осуществляться без разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.
Между тем, отсутствие разрешения на строительство означает, что в отношении такой постройки не осуществлялся строительный надзор, проверяющий не только соответствие строящегося объекта проектной документации и разрешению на строительство, но и соответствие его строительным нормам и правилам.
Оставляя за рамками статьи вопрос о целесообразности применения сроков исковой давности в ситуации, когда не было получено разрешение на строительство, авторы настоящей статьи считают, что в любом случае недопустимо его применение в ситуации, когда постройка представляет собой публичное нарушение и затрагивает интересы неопределенного круга лиц.
Частным случаем нарушения интересов нео- пределенного круга лиц на благоприятную гра- достроительную среду является возведение по- стройки на территориях общего пользования. Так, согласно Градостроительному кодексу РФ территориями общего пользования являются «территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)». На данные территории не распространяется градостроительный регламент, а значит и строительство объектов капитального строительства на них запрещено9. Предоставление земельных участков и площа дей на территориях общего пользования допускается только для размещения временных построек, не имеющих капитального характера (палатки, ларьки и т.д.). Целью введения указанной нормы, как представляется, являются именно интересы неопределенного круга лиц, которым и предоставляется возможность пользоваться территориями общего пользования.
Таким образом, с нашей точки зрения, срок исковой давности на требования о сносе построек, возведенных на территориях общего пользования, распространяться не должен, поскольку Градостроительный кодекс РФ запрещает возведение на них объектов капитального строительства, так как указанные территории предназначены для пользования ими неопределенного круга лиц (публичный интерес).
Вместе с тем, даже учитывая наше несогласие с судебной практикой по поводу срока исковой давности, следует признать, что снос постройки, в отношении которой было принято решение суда, является незаконным и должен допускаться только в порядке обжалования судебного акта в вышестоящую инстанцию.
По нашему мнению, снос построек, в отношении которых принято судебное решение, в административном порядке нарушает положения Конституции и федеральных конституционных законов о разделении властей и независимости судебной власти как самостоятельной ветви государственной власти, основное предназначение которой и заключается в осуществлении правосудия, а так же принцип общеобязательности судебного акта. Так, ст. 10 Конституции РФ гласит, что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Ст. 2ФКЗ «О судебной системе», дополняя Конституцию РФ, предусматривает, что «судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей». А ст. 6 ФКЗ «О судебной системе» закрепляет принцип общеобязательности судебных актов, предусматривая их обязательность, в том числе и для органов власти.
Подтверждается данный вывод и, например, Постановлением КС РФ от 18.10.2011 г. № 23-П, в котором последний указывает, что «в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей (статья 5), и устанавливает обязательность вступивших в законную силу судебных постановлений (статья 6)».
Из вышесказанного следует и то, что уже вынесенные судебные решения могут быть отменены и пересмотрены только в особом порядке (апелляционное, кассационное обжалование, надзор, а так же в связи с новыми и вновь открывшимися обстоятельствами). На недопустимость подмены указанного законного порядка, в частности, неоднократно указывал и КС РФ13.
Таким образом, снос постройки, в отношении которой было принято решение суда, является незаконным, поскольку противоречит принципам разделения властей, самостоятельности судебной власти и общеобязательности судебного акта, и должен допускаться только в порядке обжалования судебного акта в вышестоящую инстанцию.
3. Соответствие Конституции РФ внесудебного порядка признания постройки самовольной
Статья 35 Конституции РФ гарантирует защиту частной собственности. В ней провозглашено, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». В связи с этим возникает вопрос — не противоречит ли административный порядок сноса постройки Конституции РФ, поскольку предусматривает лишение собственности не по решению суда?
Проблема сноса самовольной постройки в административном порядке уже возникала ранее в судебной практике, поскольку в Гражданском кодексе РФ прямо не сказано, что снос самовольной постройки допускается только в судебном порядке, чем и попытались воспользоваться органы местного самоуправления.
Однако в ситуацию вмешался Высший Арбитражный Суд РФ, который в Информационном письме № 143 от 09.12.2010 г. указал, что принудительный снос самовольной постройки осуществляется только на основании решения суда. При этом ВАС РФ ссылался именно на статью 35 Конституции РФ. Таким образом, в данном случае есть основание для оспаривания норм Гражданского кодекса в Конституционном Суде РФ как противоречащих ст. 35 Конституции РФ, защищающей частную собственность.
Между тем, следует учитывать, что КС РФ может признать указанный закон не противоречащим Конституции РФ, руководствуясь следующим. Во-первых, нормы о самовольной постройке в качестве санкции за ее возведение предусматривают, что право собственности на нее не возникает. Так, в п. 2 ст. 222 ГК РФ указано, что «лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности». А если никаких прав на постройку не возникает, то лишать то по сути застройщика нечего, так как частной собственности на постройку не возникает. В частности, в одном из определений КС РФ указал, что«предписание ст. 35 (часть 3) выступает конституционной гарантией права собственности для тех субъектов, которым конфискуемое имущество принадлежит на законных основаниях».
Во-вторых, КС РФ может прийти к выводу, что частная собственность не лишается судебной защиты, поскольку застройщик все равно сможет подать иск о признании права собственности на самовольную постройку или оспорить указанный ненормативный акт. Так, КС РФ, рассматривая законность применения таможенными органами такой санкции, как конфискация, указал, что «вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации». Например, налоговые органы могут принимать решения, касающиеся по сути нашей собственности, связанные с возможностью взыскания неуплаченных налогов, что не мешает нам их оспаривать в судебном порядке. При этом решения таможенных и налоговых органов вступают в силу не сразу, а по истечении определенного срока, в течение которого лицо, права которого затрагиваются этими решениями, имеет право его обжаловать.
Решения же о сносе самовольных построек в административном порядке в соответствии с нормами гражданского кодекса так же не подлежат немедленному исполнению, если известен обладатель постройки. Изначально требуется уведомление владельца постройки о принятии такого решения и назначения ему срока для добровольного сноса указанной постройки, по истечении которого и возможен снос в принудительном порядке.
В третьих, следует заметить, что в административном порядке могут признаваться самовольными постройки только при наличии очевидных нарушений, не требующих высокой квалификации для признания постройки самовольной. Существует и возможность оспаривания п. 4 ст. 2 2 2 ГК в КС РФ как не соответствующе- го ст. 54 Конституции РФ, запрещающей обратную силу закона, ухудшающего положение граждан. Так, в одном из постановлений КС РФ указал, что «общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет»16. В случае с административным порядком сноса самовольной постройки можно сказать, что положение застройщика ухудшается, поскольку вместо судебного порядка сноса самовольной постройки вводится административный.
Вместе с тем перспектива такого оспаривания так же не однозначна, поскольку в указанной статье говорится о положениях, ухудшающих ответственность, то есть изменяющих вид санкции, ее размер или условия привлечения к ответственности (например, сроки), но не об изменении порядка привлечения к ответственности. Санкция за правонарушение и ее размер в виде сноса само- вольной постройки остается прежней.
Более того, как уже было сказано, запрет сноса самовольной постройки в административном порядке не закреплен в ГК РФ, а сформировался только в судебной практике. В подтверждение последнему выводу можно привести и отдельные выдержки из правовой позиции, сформулированной КС РФ в одном из его постановлений. В данном постановлении КС РФ, говоря о возможности придания обратной силы постановлениям Президиума и Пленума ВАС РФ, имеющим значения новых обстоятельств и влекущих пересмотр судебных актов, указал, что допускается применение дифференцированного подхода по вопросу об их обратной силе в зависимости от характера спорного правоотношения. Далее КС РФ сделал вывод, что возможно и придание обратной силы решениям ВАС РФ «в исключительных случаях по делам, вытекающим из гражданских правоотношений, если этого требуют — по своему существу публичные — интересы защиты неопределенного круга лиц или заведомо более слабой стороны в правоотношении. Во всяком случае недопустимо придание обратной силы толкованию правовых норм, ухудшающему положение подчиненной (слабой) стороны в публичном правоотношении, — иное означало бы нарушение общих принципов правового регулирования и правоприменения, вытекающих из статей 19 (части 1 и 2), 46, 54 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации».
Из приведенных выдержек можно так же сделать вывод, что КС РФ однозначно не допускает придания обратной силы закону, толкованию, ухудшающему положение лица в публичном правоотношении (уголовном, гражданском, административном), где речь идет всегда о защите слабой стороны, противостоящей государству. Если же речь идет о гражданско-правовых отношениях или это необходимо для защиты неопределенного круга лиц, то обратная сила закона допустима. Не стоит забывать, что самовольная постройка, располагаясь на территории общего пользования, затрагивает интересы неопределенного круга лиц в благоприятной градостроительной среде.
Таким образом, мнение о том, что административный порядок сноса самовольных построек противоречит Конституции РФ, является не- однозначным, и КС РФ может найти аргументы для обоснования конституционности положений норм Гражданского кодекса о самовольной постройке. В итоге, можно сделать следующие выводы:
1) Снос самовольной постройки в административном порядке допускается, но только при наличии серьезных нарушений (мало того, что постройка должна быть возведена в отсутствие прав на землю, так еще и земельный участок должен находиться либо на территории общего пользования, либо в зоне с особыми условиями использования, где их предоставление под цели строительства запрещено). В остальных случаях административный порядок не применяется, например, когда постройка признается самовольной по причине того, что нет разрешения на строительство или разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
2) Снос у же зарегистрированных самовольных построек допускается, поскольку для них не сделано исключения в ст. 222 ГК РФ и с учетом судебной практики, определяющих значение акта государственной регистрации.
3) Снос самовольной постройки, в отношении которой было принято решение суда в отказе ее сноса, является незаконным и допускается только в процессуальном порядке обжалования судебного акта.
4) Возможно, положения ст. 222 ГК РФ в текущей редакции будут оспорены в КС РФ, но вместе с тем исход такого оспаривания неоднозначен, так как КС РФ может найти аргументы для обоснования конституционности положений норм Гражданского кодекса РФ о самовольной постройке.